Consulta Pública Previa sobre el Proyecto de orden por el que se crea el registro de entidades de seguimiento e inspección externa relacionadas con la normativa de calidad ambiental

La Orden de 30-04-2002, de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, regula el trámite de notificación y determinados aspectos de la actuación de los organismos de control autorizados en el ámbito de calidad ambiental, área atmósfera, en Castilla-La Mancha.

En concreto, la orden establece el modelo y los documentos que deben presentar las entidades para hacer efectiva la Notificación de actuaciones, así como el modelo de Notificación previa a cada actuación. Además, también regula determinados aspectos, detallados principalmente en el Anexo IV, para la realización de inspecciones y mediciones de emisión e inmisión de contaminantes atmosféricos con el objeto de mejorar los procedimientos de control, vigilancia e inspección de las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera.

Según esta Orden, conforme con el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial, modificado por Real Decreto 338/2010, de 19 de marzo, para operar como organismo de Control Autorizado (OCA) en el ámbito de calidad ambiental, área de atmósfera, es necesario, estar acreditado previamente por ENAC, estar autorizado como organismo de control por alguna autoridad ambiental.

Por su parte la Orden de 26-01-2005, de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se regula la autorización a entidades y profesionales para el seguimiento y control de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental, tiene como objeto autorizar a las Entidades y Profesionales encargados de realizar el control externo que se indicaba en el artículo 26 del Decreto 178/2002, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Desarrollo de la ya derogada Ley 5/1999,  de Evaluación del Impacto Ambiental de Castilla-La Mancha,

Esta orden, somete a un régimen de autorización previa a las entidades y profesionales que quieran habilitarse para el control externo de las actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental.  Además, crea el registro de entidades y profesionales, en donde se inscriben las entidades y profesionales una vez autorizados. La orden indica que es la administración competente en calidad ambiental quien, tras examinar documentalmente los medios materiales y humanos, así como la experiencia que poseen, reconoce la competencia de las entidades y profesionales en el seguimiento de diferentes ámbitos de actuación que son: Flora y vegetación; Fauna; Paisaje; Agua, Gea y Suelo; Atmosfera; Patrimonio histórico artístico, arqueológico y paleontológico; y Ser Humano, relaciones sociales y condiciones de Sosiego Publico.

Durante los años transcurridos desde la entrada en vigor de las citadas órdenes se han producido importantes cambios legislativos y reglamentarios que deben tenerse en consideración y aconsejan su revisión.

Así, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, indica en su artículo 5. 2 que las comunidades autónomas establecerán, dentro del ámbito de su territorio, criterios comunes que definan los procedimientos de actuación de los organismos de control autorizados (OCAs) con los que cuenten, así como las relaciones de estos con las diferentes administraciones competentes de su comunidad autónoma.

El Real Decreto 100/2011, de 28 de enero, por el que se actualiza el catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y se establecen las disposiciones básicas para su aplicación, define “Control externo de las emisiones” como la comprobación y verificación por los organismos de control establecidos por la comunidad autónoma, del correcto funcionamiento de los sistemas de prevención, corrección y seguimiento de la contaminación atmosférica, de los valores límite de emisión, y de las condiciones establecidas en la autorización y en la normativa aplicable en materia de contaminación atmosférica.

El Real Decreto 1042/2017, de 22 de diciembre, sobre la limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión medianas y por el que se actualiza el anexo IV de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, establece que la acreditación del cumplimiento de los valores límite de emisión se realizará mediante la correspondiente certificación de la entidad de control según los formatos y procedimientos establecidos por la autoridad competente de las comunidades autónomas.

Estas disposiciones hacen referencia a organismos de control o entidades que actúan en el ámbito material y competencial relativo al medio ambienten y, más concretamente, de la protección de la atmósfera, pero no establecen los requisitos o condiciones que deben cumplir los organismos de control o entidades que actúen en ese ámbito, siendo competencia de las comunidades autónomas la regulación de los mismos, entendiéndose que en ejercicio de las competencias en materia de medio ambiente, lo que supone un cambio importante respecto al enfoque de la Orden de 30-04-2002.

En este sentido cabe destacar que la Orden de 30-04-2002 identifica a los organismos de control autorizados que pretenden actuar en el ámbito de calidad ambiental, área atmósfera, en Castilla-La Mancha, con los organismos de control autorizados según Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial.

No parece oportuna esta identificación por cuanto los organismos de control autorizados según Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, son establecidos por el artículo 15 de la Ley 21/1992, de 16 de julio,  de Industria, actúan en el campo obligatorio de la seguridad industrial (art. 15.1), y deben ser habilitados por la autoridad competente en materia de industria (art. 15.4), mientras que las entidades que actúen en el ámbito de calidad ambiental, área atmósfera, actúan en un ámbito material ajeno a la seguridad industrial, como es el medio ambiente, quedando encuadrado el establecimiento de la organización, régimen de funcionamiento y habilitación al ejercicio de las competencias sobre medio ambiente, ajenas al ámbito competencial relativo a industria.

Quiere todo ello decir que, los organismos de control o las entidades, que actúen en el ámbito de calidad ambiental, área atmósfera, en Castilla-La Mancha, pueden y deben tener una regulación ajena y distinta a la que tienen los organismos de control establecidos por la Ley 21/1992, de 16, de julio, desarrollados por el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, sin que haya impedimento alguno para que la regulación específica como entidades que actúan en materias propias del medio ambiente contemplen la acreditación por alguna entidad de acreditación.

Otro asunto importante a considerar respecto a la Orden de 30-04-2002 hace referencia al régimen de autorización que se exige al organismo de control para poder actuar en el ámbito de la calidad ambiental, área atmósfera. Tal planteamiento se refleja también en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, cuando hace referencia a “organismos de control autorizados (OCAs)”, sin embargo, no se vislumbra esa necesidad de autorización de la lectura del Real Decreto 100/2011, de 28 de enero y el Real Decreto 1042/2017, de 22 de diciembre, sin duda debido a la entrada en vigor de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Por su parte, la Ley 2/2020, de 7 de febrero, de Evaluación Ambiental de Castilla-La Mancha, deroga la ley de la Ley 5/1999, de 8 de abril y su reglamento de desarrollo, pero dispone en su artículo 64.6 que en la acción de vigilancia, seguimiento y verificación podrán participar las entidades colaboradoras que se inscriban en un registro habilitado al efecto, en los términos en que se establezca en la correspondiente declaración de impacto ambiental o informe de impacto ambiental.

Como se ha comentado, los criterios para establecer la competencia técnica de profesionales y entidades establecidos en la Orden de 26-01-2005, de la Consejería de Medio Ambiente, están basados en la valoración de la formación y experiencia de los técnicos y profesionales, pero deja a criterio de la instrucción del expediente la valoración de los mismos, sin indicar ningún requisito objetivo.  Además, no establece ninguna orientación sobre el cumplimento de procedimientos de inspección, emisión de informes, protocolos de calibración de equipos de medida, etc.  que aseguren la calidad de las inspecciones y los resultados de las mismas, otorgando un amplio grado de interpretación y cierta subjetividad a la administración para otorgar las autorizaciones e inscribir a las entidades en los diferentes ámbitos de actuación.

Además, la orden no prevé el seguimiento o evaluación de la entidad en el cumplimento de los requisitos, renovándose automáticamente la autorización, cada cinco años, si las entidades presentan una declaración responsable indicando que no han variado sus condiciones ni requisitos que dieron lugar a su autorización inicial.

Esto contrasta con los requisitos establecidos para los Organismos de Control Autorizados (OCAs) que actúan en el ámbito de la calidad ambiental, área atmosfera, a los que se les exige estar acreditados, por parte de una entidad de acreditación, en el caso de España por ENAC. Las entidades así son acreditadas en el cumplimiento de protocolos que aseguran un sistema de gestión de calidad, e implica el cumplimiento de requisitos organizativos, de imparcialidad, competencia, formación, medios técnicos y humanos. Además, las entidades son evaluadas periódicamente por el organismo de acreditación, y en caso de que no superen la misma, no mantendrán la acreditación.

Como ya se ha apuntado anteriormente, hay que tener en cuenta que, tanto la exigencia de autorización para los Organismos de Control Autorizados (OCAs) que actúan en el ámbito de la calidad ambiental, área atmosfera, a que se refiere la Orden de 30-04-2002, como la necesidad  de otorgamiento de autorización previa a la inscripción en el registro, a que se refiere la Orden de 26-01-2005, irían en contra de lo establecido en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que establece en su artículo 5, que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma, no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las condiciones de no discriminación, necesidad y  proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen.

Por otra parte, el artículo 31.1 de la Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, establece que los órganos competentes en materia de inspección podrán designar a entidades que demuestren la capacidad técnica adecuada, para la realización, en su nombre, de actuaciones materiales de inspección que no estén reservadas a funcionarios públicos.

En términos similares se manifiesta el artículo 105.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, indicando que las funciones de vigilancia, inspección y control en al ámbito de aplicación de dicha Ley, podrán ser llevadas a cabo con el apoyo de entidades colaboradoras debidamente reconocidas conforme a las normas que les sean de aplicación, sin que ello suponga la sustitución de la administración en el ejercicio completo de sus funciones.

Finalmente, debe destacarse que la Orden de 30-04-2002 contiene prescripciones técnicas, particularmente las contenidas en su Anexo IV, que deben actualizarse, pero no derogarse. Deberán tener la forma de Instrucciones técnicas, y quedarán dispuestas en un Anexo en la nueva norma que se pretende desarrollar, si bien dado el carácter más técnico se habilitara su modificación, así como el desarrollo de nuevas instrucciones técnicas, mediante disposición de rango inferior.

Por lo expuesto, y dado que los procedimientos de inspección, vigilancia y control, incluyendo medición y toma de muestras, de instalaciones y actividades sometidas a intervención administrativa según establece normativa ambiental sectorial, son en muchos casos comunes, es conveniente unificar los criterios de reconocimiento y designación de las entidades colaboradoras en materias de medio ambiente en Castilla-La Mancha, que actualice su regulación y de cumplimento a lo establecido en la legislación ambiental sobre el tema, sin perder de vista las particularidades que sean necesarias para las entidades según ámbito sectorial ambiental en que pretendan actuar.

Así, se eliminará el requisito de autorización y se establecerá la necesidad de acreditación en base a las normas UNE-EN procedentes.

Respecto a los organismos o entidades habilitadas que actúen en el ámbito de calidad ambiental, área atmósfera, se desligan totalmente de los organismos de control regulados por el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre. 

De esta forma se daría cumplimento al reconocimiento o habilitación de entidades colaboradoras en el ámbito de la calidad ambiental para realizar la inspección, vigilancia y control de instalaciones y actividades, en el marco de lo establecido en las normativas sectoriales medioambientales relativas a Protección de la atmósfera, Residuos y suelos contaminados, Evaluación de Impacto Ambiental o Autorización Ambiental Integrada, a requerimiento de los titulares de las instalaciones, actividades o promotores de proyectos.

También se establecería por esta vía el reconocimiento o designación de las entidades que podrían prestar labores de apoyo a la Administración regional en sus tareas de control e inspección en materia de calidad ambiental, que, en caso necesario, serían seleccionadas en los términos previstos en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y disposiciones de desarrollo.

En otro orden de cosas, dado que se pretende la derogación de la Orden de 30-04-2002, se pretende actualizar las prescripciones técnicas, particularmente las contenidas en su Anexo

Se hace necesario derogar la Orden de 30-04-2002,  de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, regula el trámite de notificación y determinados aspectos de la actuación de los organismos de control autorizados en el ámbito de calidad ambiental, área atmósfera, en Castilla-La Mancha., y de la Orden de 26-01-2005, de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se regula la autorización a entidades y profesionales para el seguimiento y control de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental, ya que, al establecer un régimen de autorización,  no son acordes con la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio

En el caso específico de la Orden de 30-04-2002, también es un objetivo eliminar la referencia o identificación que se hace de los organismos o entidades que actúan en materia de calidad ambiental, área de atmósfera, con los organismos de control regulados en el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, que realmente actúan en el ámbito de la seguridad industrial, distinto al ámbito del medio ambiente, lo que suponía una referencia improcedente a un procedimiento propio de la legislación de industria. Todo ello sin perjuicio de que en la nueva disposición se exija la acreditación para ejercer la actividad.

Por otra parte, también como consecuencia de la derogación de la Orden de 30-04-2002, se hace necesario en la nueva disposición normativa actualizar las prescripciones técnicas para la realización de inspecciones y mediciones de emisión e inmisión de contaminantes atmosféricos con el objeto de mejorar los procedimientos de control, vigilancia e inspección de las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, particularmente las contenidas en su Anexo IV de la Orden de 30-04-2002. Deberán tener la forma de Instrucciones técnicas, y quedarán dispuestas en un Anexo en la nueva norma que se pretende desarrollar, si bien dado el carácter más técnico se habilitara su modificación, así como el desarrollo de nuevas instrucciones técnicas, mediante disposición de rango inferior.

Respecto a la Orden de 26-01-2005, que será derogada, también es un objetivo de la nueva disposición normativa, establecer o revisar los requisitos técnicos y humanos, sobre competencia y formación, que deben cumplir las entidades habilitadas para el seguimiento y control de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental, dando cabida a la exigencia de acreditación por una entidad de acreditación. También se hace necesario revisar los campos posibles de actuación hasta ahora contemplados: Flora y vegetación; Fauna; Paisaje; Agua, Gea y Suelo; Atmosfera; Patrimonio histórico artístico, arqueológico y paleontológico; y Ser Humano, relaciones sociales y condiciones de Sosiego Publico.

La disposición normativa que se pretende desarrollar también contemplará las entidades que pudieran actuar en materia de inspección, vigilancia y control en los campos normativos específicos relativos al Texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, y a la Ley 7/2022, de 8 de abril.

En definitiva, unificar en un mismo procedimiento de reconocimiento e inscripción a las entidades de seguimiento e inspección externa relacionadas con la normativa de calidad ambiental (atmosfera, Autorización ambiental integrada, residuos, suelos contaminados y Evaluación de impacto ambiental)

Asegurar, mediante un procedimiento objetivo y contrastado, que las entidades colaboradoras de seguimiento poseen un sistema de gestión, son técnicamente competentes y son capaces de generar resultados técnicamente válidos en sus inspecciones y controles.

Establecer un procedimiento de actuación común de las entidades colaboradoras a la hora de realizar los controles y sus obligaciones con respecto a la autoridad ambiental.

Aunque la denominación de las entidades que se pretende regular no está decidida, bien pudiera ser “Entidades Colaboradoras en materia de medio ambiente”.

En consecuencia, de lo expuesto en la legislación ambiental no hay alternativa a establecer una regulación que especifique criterios de designación y/o cree un registro de entidades. La solución más simple es regular con una única norma las entidades que actúen en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en todos los aspectos relacionados con el seguimiento, e inspección ambiental, y se cree un único registro, en el que estas entidades deberán inscribirse. 

La nueva norma eliminaría el proceso de autorización previa y se exigiría únicamente la acreditación en la norma UNE-EN ISO/IEC 17020:2012.  para la inspección y/o en la norma UNE-EN ISO/IEC 17025 para los ensayos, en vez de establecer criterios de competencia técnica que debería comprobar la administración.