Consulta pública previa para la elaboración del Anteproyecto de Ley del Estatuto del Pequeño Municipio

El Estatuto de Autonomía de Castilla‑La Mancha aprobado mediante Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, configura la organización territorial de la Región sobre la base de los municipios y las provincias, que gozan de autonomía para el gobierno y la gestión de sus respectivos intereses, y prevé, además, que una ley de las Cortes regionales regule la organización territorial propia. En coherencia con ello, el Estatuto fija como objetivo básico de la acción de los poderes públicos regionales la superación de los desequilibrios existentes entre los diversos territorios, en cumplimiento del principio de solidaridad, proporcionando así un fundamento estatutario a las políticas orientadas a la cohesión territorial, a la atención específica de los municipios del medio rural y, también, a la lucha contra la despoblación.

La Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España, constituye el marco europeo de referencia para la garantía y el fortalecimiento de la autonomía local, asentando principios de proximidad, suficiencia de competencias y medios y protección jurídica del ámbito de decisión local.

A la vez, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, LRBRL articula mecanismos de cooperación supramunicipal que resultan especialmente relevantes para municipios de menor capacidad, destacando la competencia propia de las Diputaciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión, junto con otras funciones de apoyo para garantizar una prestación integral y adecuada de los servicios. De forma complementaria, la norma reconoce expresamente el derecho de los municipios a asociarse en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia, como fórmula de cooperación voluntaria para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios locales.

En el plano estatal, la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, consolidó un enfoque de políticas públicas integradas para el medio rural, con vocación de cohesión territorial y equilibrio entre territorios. La ley se apoya en principios de sostenibilidad y planificación, articulando instrumentos de programación y mecanismos de cooperación y coordinación entre administraciones públicas, orientados a mejorar las condiciones de vida, favorecer la diversificación económica y asegurar el acceso a infraestructuras, equipamientos y servicios en las zonas rurales.

En el ámbito autonómico, Castilla-La Mancha ha orientado el conjunto de sus políticas públicas en una acción decidida frente al reto demográfico. Resulta esencial para ello, la Ley 2/2021, de 7 de mayo, de Medidas Económicas, Sociales y Tributarias frente a la Despoblación y para el Desarrollo del Medio Rural, que integra la dimensión demográfica en el conjunto de la acción pública e incorpora para ello fundamentales instrumentos de ordenación territorial como son la zonificación y la planificación estratégica. En desarrollo de dicha ley, el Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha aprobó la Estrategia Regional frente a la Despoblación (ERD) en Castilla-La Mancha 2021–2031, mediante su Acuerdo de 14 de diciembre de 2021; esta Estrategia está configurada como instrumento troncal de planificación para ordenar de forma global actuaciones en los ámbitos de los servicios públicos, así como en el económico, social y territorial del conjunto de nuestra región. Transcurridos los primeros años de aplicación de la Ley 2/2021 y de la ERD, el seguimiento realizado muestra resultados positivos en las zonas rurales de actuación: a 1 de enero de 2025 se ha registrado un incremento de 4.672 habitantes respecto de 2021 en las 26 zonas donde se aplica la Estrategia, apoyado en un saldo migratorio neto positivo acumulado de 15.423 personas desde 2021. Junto a ello, se han desplegado medidas de cohesión territorial vinculadas a la garantía de servicios y a la atracción de población y actividad, como la ampliación progresiva de la escolarización y conciliación en la etapa 0‑3 con especial atención a las zonas rurales, y el apoyo financiero a proyectos empresariales en zonas escasamente pobladas o en riesgo de despoblación.

Finalmente, cabe señalar que, como mecanismo adicional de implementación de la ERD, Castilla‑La Mancha está promoviendo una serie de Agendas de Desarrollo Urbano y Rural (ADUR). Estos instrumentos, concebidos como documentos de planificación estratégica territorial, ordenan y conectan actuaciones sectoriales en un marco único, favorecen el consenso territorial con ayuntamientos y actores locales y permiten traducir el diagnóstico de la realidad territorial en una hoja de ruta operativa que tiene a las comarcas como su ámbito geográfico de acción, y a los Grupos de Desarrollo Rural (GDR) como fundamentales actores junto con el resto de agentes que operan en cada territorio.

La experiencia derivada de la elaboración de las cinco primeras ADUR desarrolladas, bajo la influencia de los textos y planes ya citados y de otros de carácter nacional o internación, como la Agenda Urbana Española o la Agenda 2030 de Naciones Unidas, ha dejado la evidencia, de que la gobernanza en el medio rural, y en su seno en los pequeños municipios, de nuestra Región sea, sin desdeñar otras con las que debe de alinearse, la línea fundamental de acción que procure y consiga ese cambio de paradigma en nuestra Región que es la equidad entre territorios y la igualdad, por entre, entre sus habitantes.

Los diagnósticos territoriales en el medio rural desarrollados han convergido en esta idea que se contrata en una serie de necesidades estructurales recurrentes en nuestros pequeños municipios del medio rural, como el refuerzo de la capacidad técnica municipal, la colaboración y la coordinación interadministrativa y la planificación supramunicipal como instrumentos en pos de esa cohesión territorial que es un valor en las políticas europeas, nacionales y también autonómicas.

Como se ha indicado, tras los primeros años de aplicación de la Ley 2/2021 y de la Estrategia Regional frente a la Despoblación 2021–2031, se han constatado avances en la contención del proceso de despoblación en determinados territorios, con un incremento de 4.672 habitantes en las 26 zonas de aplicación a 1 de enero de 2025 respecto de 2021 y un saldo migratorio neto positivo acumulado de 15.423 personas desde 2021. Este cambio de tendencia refuerza la necesidad de consolidar los resultados alcanzados y de evitar riesgos de reversión.

No obstante, persisten problemas estructurales especialmente intensos en los municipios de menor tamaño, que no se circunscriben tanto al diseño de políticas sectoriales autonómicas —ya abordadas en el marco de la Ley 2/2021— como a la capacidad real de los ayuntamientos para gestionar, ejecutar y sostener dichas políticas, prestar servicios municipales y activar respuestas adaptadas a las singularidades del medio rural. Estos problemas se manifiestan de forma interrelacionada y afectan a los siguientes grupos de cuestiones:

1) Actividad económica, empleo y tejido productivo

• Reducción o fragilidad del tejido económico local, con menor diversificación sectorial, menor tamaño empresarial y dificultades para el emprendimiento, la innovación y el acceso a financiación.
• Condicionantes de competitividad: distancia a mercados y servicios, costes logísticos, dificultades de conectividad (física y digital) y menor disponibilidad de mano de obra especializada.
• Pérdida de actividad económica que reduce empleo y renta, lo que a su vez acelera la salida de población y la merma de servicios privados.

2) Capacidad institucional y técnica del municipio

• Déficit de capacidad técnica y administrativa en ayuntamientos con plantillas muy reducidas, que limita la planificación, la tramitación ordinaria y el ejercicio efectivo de las competencias con calidad y seguridad jurídica en favor de la ciudadanía.
• Dependencia de perfiles clave: la falta de personal especializado (jurídico‑administrativo, técnico urbanístico/ambiental, contratación, subvenciones, etc.) lo que dificulta la gestión, la rendición de cuentas, la evaluación, el control interno y también el acceso a recursos y programas que puedan ofertar otras Administraciones y entidades.
• Vulnerabilidad organizativa: ausencias, vacantes o rotación de personal tienen un impacto desproporcionado y pueden paralizar procedimientos esenciales.
• Necesidad de aproximar o incluso asentar en el territorio a las personas que desarrollan las labores técnicas y administrativas propias de los Ayuntamientos y también del resto de Administraciones y entidades al servicio de la ciudadanía (juzgados, notarias, registros de la propiedad, etc.).

3) Complejidad procedimental, carga burocrática y brecha digital

• Sobrecarga procedimental: la complejidad normativa y la multiplicidad de trámites (contratación, subvenciones, urbanismo, medio ambiente, personal, transparencia, etc.) generan una carga de trabajo no proporcional a la dimensión municipal.
• Coste de cumplimiento: mayores exigencias documentales y de seguimiento que consumen recursos escasos, con riesgo de retrasos y pérdida de oportunidades (por ejemplo, en convocatorias competitivas).
• Brecha digital y de interoperabilidad: la transformación digital no siempre se acompaña de capacidad técnica, herramientas y soporte suficientes, lo que puede incrementar la carga real en municipios con menores recursos.

4) Financiación municipal y sostenibilidad de la prestación

• Insuficiencia de recursos para afrontar costes estructuralmente más altos (por dispersión y baja densidad) y para sostener inversiones necesarias (infraestructuras, equipamientos, digitalización).
• Dificultad para cofinanciar proyectos y para anticipar tesorería en programas de financiación externa, lo que condiciona la participación efectiva en políticas públicas y fondos.
• Necesidad de criterios de financiación adaptados a variables demográficas y territoriales, de forma que se compense el diferencial de coste y se refuerce la capacidad de gestión.

5) Establecimiento de un régimen específico en materia de ordenación urbanística para los pequeños municipios.

• Elaboración de planes intermunicipales, que adecuen esfuerzos y aúnen municipios en pos de una ordenación conjunta donde el territorio y la unión en éste de aquellos conformen una optimización de recursos y fortalezas.
• Puesta en valor de instrumentos de ejecución más ágiles y sencillos, como los ya vigentes en el Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, Proyectos Especiales de Viviendas en Entornos Rurales (PEVER) y otros en aras a la más eficaz, rápida y sencilla ejecución de obras públicas municipales y, por ende, de ejecución de viviendas en los pequeños municipios.
• Articulación de nuevos instrumentos acordes con las dinámicas y características, en el ámbito del urbanismo y la vivienda, de los pequeños municipios, acordes con sus singularidades, que recojan y refuercen sus recursos y patrimonio, pero que sobre todo atiendan a dicho ámbito en el medio rural como una realidad alejada de la generación de plusvalías que, en los escenarios de las urbes, con carácter general, pueden producirse en el ejercicio de la actividad urbanizadora.
• Interacción activa con las políticas e instrumentos en materia de acceso a la vivienda, recogiendo las especialidades de los entornos rurales tanto en lo que se refiere a los inmuebles objeto de estas políticas como de los sujetos destinarios de las mismas.
• Fomentar la interacción y la equidad entre los ámbitos urbano y rural y en base al fomento de la equidistribución de recursos que, en base a la distintas dinámicas, capacidades y gestación de plusvalías, concurren en uno y otro.

6) Coordinación interadministrativa y gobernanza territorial

• Fragmentación de actuaciones y falta de coordinación operativa entre niveles administrativos, que puede producir duplicidades, solapamientos o vacíos de atención.
• Dificultad para integrar la perspectiva rural en el diseño e implementación de políticas sectoriales, especialmente cuando la normativa o los procedimientos se diseñan con parámetros urbanos o de alta densidad.
• Necesidad de instrumentos estables de apoyo supramunicipal que proporcionen asistencia técnica, acompañamiento y coordinación para asegurar coherencia, eficiencia y resultados.
• En este sentido es fundamental coordinar la acción no solo entre las distintas Administraciones públicas implicadas en el territorio, sino también con otras instituciones, como el Notariados, los Registradores la Propiedad, etc. y con entidades tales como las asociaciones de toda índole y los Grupos de Desarrollo Rural.

En conjunto, estos problemas justifican la conveniencia de disponer de instrumentos efectivos, de alcance territorial, que refuercen la capacidad municipal, faciliten asistencia técnica especializada, mejoren la coordinación interadministrativa y articulen a favor de los municipios mecanismos de financiación y simplificación adecuados a la realidad demográfica y territorial del medio rural.

Los avances alcanzados con la Ley 2/2021 y la Estrategia Regional frente a la Despoblación evidencian que la política pública frente al reto demográfico requiere, además de medidas sectoriales, un refuerzo específico de la capacidad institucional local para sostener y consolidar los resultados obtenidos.

En este contexto, resulta necesario articular un marco jurídico específico, integrado y estable, orientado a dotar de más medios a los pequeños municipios y a revisar y adaptar aquellos elementos normativos y procedimentales que dificultan su capacidad de actuación.

La oportunidad de la norma se vincula, por tanto, a la mejora de la gestión municipal, la simplificación administrativa, la cooperación supramunicipal y la puesta a disposición de asistencia técnica y herramientas de financiación que permitan ejecutar políticas y proyectos con eficacia, especialmente en ámbitos críticos como la gestión urbanística y la vivienda rural.

El objetivo general del Estatuto es establecer un marco jurídico específico para los municipios rurales de menor tamaño que, desde una esencial perspectiva territorial, refuerce su autonomía y capacidad institucional, garantice una prestación de servicios públicos esenciales en condiciones de suficiencia y continuidad, impulse la simplificación y la administración digital y articule mecanismos de financiación y cooperación interadministrativa adaptados a la baja densidad y a las condiciones demográficas de nuestro medio rural.

De manera más concreta, se persigue con esta iniciativa:

1. Definir el concepto de pequeño municipio/municipio rural y establecer una clasificación objetiva (incluida, en su caso, una categoría de especial atención) que permita focalizar medidas y recursos conforme a criterios demográficos, territoriales y funcionales.

2. Reforzar la autonomía y la capacidad institucional municipal, asegurando que el ejercicio de competencias locales se realice con eficacia, seguridad jurídica y medios adecuados, conforme a los principios de la autonomía local y de la gestión de proximidad.

3. Implantar o consolidar mecanismos estables de asistencia y apoyo técnico-jurídico y económico-presupuestario a los ayuntamientos con menor capacidad de gestión (especialmente en contratación, subvenciones, control interno y soporte a funciones de secretaría-intervención).

4. Potenciar la cooperación supramunicipal y las fórmulas de prestación compartida (incluidas mancomunidades y otros instrumentos de colaboración), favoreciendo la eficiencia y la continuidad en la prestación de servicios en entornos de baja densidad.

5. Reducir cargas administrativas mediante medidas de simplificación, normalización y estandarización de procedimientos y modelos, priorizando los ámbitos con mayor impacto en municipios con plantillas reducidas.

6. Articular mecanismos de financiación específicos y adaptados al diferencial de coste de la prestación en baja densidad (incluyendo instrumentos finalistas o líneas diferenciadas), con criterios transparentes y orientados a la suficiencia.

7. Favorecer medidas sectoriales orientadas a asegurar el acceso efectivo a servicios esenciales y a infraestructuras/equipamientos básicos en el medio rural, con especial atención a los municipios de menor tamaño y a los territorios con mayores desventajas estructurales.

8. Promover políticas públicas en materia de vivienda y suelo diseñadas de acuerdo con las singularidades del medio rural, orientadas a mejorar el acceso a una vivienda disponible, adecuada y asequible, con el ánimo fundamental de asentar población en estos territorios.

9. Establecer mecanismos de gobernanza y colaboración y coordinación interadministrativa que integren de manera esencial y estructural la perspectiva rural y demográfica en el diseño, ejecución y evaluación del conjunto de políticas públicas, buscando la coordinación efectiva entre éstas e incorporando un sistema básico de seguimiento e indicadores para medir resultados y orientar mejoras con carácter continuo.

La opción no regulatoria no es una opción a valorar habida cuenta que los problemas descritos exigen una inmediata intervención por la Administración autonómica.

Alternativas regulatorias parciales (modificaciones legislativas aisladas) podrían introducir mejoras puntuales pero con riesgo de dispersión normativa, falta de coherencia y menor eficacia al no abordar de manera integrada los problemas descritos.

Las razones expuestas y los fines perseguidos que se han descrito justifican, por tanto, que en el ámbito de estas materias se establezca una regulación detallada y completa, a través de una norma con rango de Ley con un enfoque integral, orientado a reforzar los medios y capacidad de gestión de los pequeños municipios y a facilitar el ejercicio de sus competencias, complementando el marco autonómico existente en materia de reto demográfico y despoblación.